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为臣下专权某事或地方行政施令的权宜形式，呈现出截然不同的政令特性。

    唐代“王言之制”有册书、制书、慰劳制书、发日敕、敕旨、论事敕书、敕牒等七种形式，分别承担不同功能。武则天时为避讳改“诏”为“制”，故唐朝天子政令多云制、敕。这些制敕又大体分为制书、敕书两大类，一般大事用“制”，次之用“敕”。可见，唐代正式政令之中并无墨制之名。

    须知唐代政令的发布与管理是十分规范的。制敕由天子授意准可，经中书省草拟、门下省复核之后，原始文本由门下省存档，门下省更写一文本，加盖门下省印，送尚书省执行。尚书省接到该制敕的第二份文本，再进行存档，复写第三份文本，加盖尚书省印，交于各部或有司施行。

    而墨制“出于禁中，不由中书门下”，因此，墨制的合法性遭到质疑。武则天时，宰相刘祎之就因力争“不经凤阁（中书）鸾台（门下），何名为敕”而获罪。唐德宗贞元三年，陆贽上《论翰林学士不宜草拟诏敕状》论云：“伏详令式及国朝典故：凡有诏令，合由于中书。如或墨制施行，所司不须承受。盖所以示王者无私之义，为国家不易之规。”可见，天子诏令“由于中书”是“无私”，而“墨制施行”则被视为“私”；“所司不须承受”则反映了朝臣对墨制的抗争，在一定意义上也是对皇权滥用的约束。

    至晚唐以来，大唐王朝已是江河日下，天子在各种危机的应对及处理面前显得力不从心，以致皇权日衰。在这种背景下，墨制成为天子授予权臣临时对某事负有专权的代名词。其中，尤以唐末黄巢起义为转折。唐僖宗中和元年正月，“诏（淮南节度使高骈）刺史若诸将有功，自监察御史至常侍，许墨制除授”。唐廷授高骈诸道行营兵马都统，许墨制除官，但又限定职权范围，这应被视为权臣开始掌握墨制之权的开始。

    黄巢攻占长安后，僖宗入蜀避难，在中和元年三月以凤翔节度使郑畋为京城四面诸军行营都统，“凡蕃、汉将士赴难有功者，并听以墨敕除官”。同年七月，僖宗又以宰相王铎为诸道行营都统，许其“自辟将佐”、“便宜从事”，王铎先后以墨制授孟方立、李克用、朱温、王敬武等人官职。此时的墨制，其实是天子在特殊时期授权某臣专司其事的临时性办法，权力一般限定于宰相、重镇节度使等权臣自行任命官吏。因由某臣代行天子之权，故多称“承制”。这种情况主要发生在晚唐国家危难、朝命难达的特殊时期，主要是为应付变乱、激励部属所置。这种行令选官方式因无皇帝朱批，因此以墨制形式存在和运作，须待政局恢复正常之后，重新表奏，得到天子准可，再由朝廷正式任命，发给告身，由有司备案。

    晚唐以来，朝廷政令不行，藩镇跋扈妄为，中央与地方分权矛盾凸显，而皇权已大不如前，大多仅存于形式或名义上。针对于此，地方割据势力多采取先自作主张，然后表奏获准的方法。这种政令运行方式实际上是藩镇幕府自行辟官权力的延伸。唐代使府的幕职僚佐本来由朝廷配置，后逐渐发展到由府主自行辟署，以奏荐形式得到朝廷确认即可。但朝廷对幕府奏官权力是有一定限制的。唐末节度使每年只“量许五人”，团练使“量许三人”。而墨制之权正是这种藩镇自行辟官权力的扩大化。

    墨制在晚唐尚由朝廷派出的王铎、郑畋等权臣把持，赋予专权之责。然而，后来在地方权力运转中渐行渐远，成为藩镇跋扈擅权的主要政令形式。景福元年七月，凤翔节度使李茂贞攻克山南西道，先墨制以李继密为兴元留后，然后表闻获可。王建以王宗涤为东川留后，然后表奏，朝廷本应依例批准，但唐昭宗仍心存侥幸地任命兵部尚书刘崇望为东川节度使，王建不奉诏，朝廷又只得将刘崇望召回，重新任命王宗涤为留后。这表明，唐廷失去了地方的直接人事任免权，藩镇自行选官任官，然后表奏，已成为定例。这种人事任命方法虽然无视皇权，但至少还承认朝廷名义上的存在，仍称得上是唐王朝由衰至亡期间地方政令运行和人事选用的一种过渡性方式。此时天子犹在，滥行墨制还被斥为“伪”，以示不承认其合法性。

    值得一提的是，这次李克用平定王行瑜后，“天子许（其）承制授将吏官秩”，然“是时藩侯倔强者，多伪行墨制。李克用却偏偏“耻而不行，长吏皆表授”。这也是为何最后李曜等人等来的都是来自长安的封赏。

    要知道，自广明元年（880）以来，唐天子在二十四年中五次出幸，统治摇摇欲坠，几近覆亡，有些地方已多年不达皇命。在此背景下，墨制的政令运行方式开始在地方势力中广而行之。这些割据者多假托天子，自视已得朝廷授权，以此方法在自己的势力范围内发令施政，维护统治，只不过墨制